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《機關檔案管理規定》的十大看點
《機關檔案管理規定》解讀之一

2019-10-24 15:41     來源:中國檔案雜志
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《機關檔案管理規定》(以下簡稱《規定》)是以中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》為指導,以《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)、《機關檔案工作條例》(以下簡稱《條例》)等法律法規為依據制定,共7章70條,提出了新形勢下機關檔案工作的新思路、新任務。

看點一:深化統一領導、分級管理體制

統一領導、分級管理是我國檔案工作的組織原則和管理體制,簡言之,即國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業,地方各級檔案行政管理部門分級負責本行政區域內的檔案事業。這一管理體制既是《檔案法》的明確要求,又是經實踐證明行之有效的做法。為深化這一體制要求,同時充分發揮中央和地方專業主管機關的行業管理職責和效能,《條例》第四條賦予中央和地方專業主管機關按照本專業的管理體制對本系統和直屬單位的檔案工作進行指導、監督與檢查的職責,將其作為這一體制的有效補充。《規定》在嚴格遵循《檔案法》《條例》的基礎上,重申了統一領導、分級管理的體制要求,同時明確提出中央、地方專業主管機關應當在檔案行政管理部門的指導下進行監督、指導,并且在進行監督、指導時,“應當遵循統一領導、分級管理原則”,對中央和地方專業主管機關的行業管理職責進行了準確定位,對“統分結合,主輔有序”的業務指導方式進行了更加明確的表述。

看點二:健全組織架構,強化人員配備

在組織架構上,《規定》要求建立檔案工作協調機制、確定機關檔案部門(設立檔案工作機構或指定檔案工作負責部門)、配備專兼職檔案工作人員并組成機關檔案工作網絡,分角色承擔起機關檔案工作的組織協調、統一歸口和具體管理職責,形成了較為合理的三級組織架構。由此,機關檔案工作通過組織架構的完善,拓展到機關各個部門、各個崗位,回歸機關檔案工作的本意。檔案工作協調機制的建立是《規定》新提出的要求,是對以往工作經驗的總結和固化,也是應對新形勢下機關檔案工作新挑戰、新要求的重要舉措。在人員配備上,《規定》要求機關應當配備與工作量相匹配的專職檔案工作人員,機關文書或業務部門應當指定人員,分別承擔機關檔案業務工作和相應部門文件材料的收集、整理和歸檔工作,基層機關則可以根據實際情況配備專職或兼職檔案工作人員。為了保證工作成效,《規定》要求檔案工作人員為正式在編人員,并且通過限定知識背景和明確培訓要求等方式,對其專業素質和職業素養提出了要求。

看點三:豐富、優化檔案工作基本任務

同《條例》相比,《規定》對機關檔案工作的基本任務進行了豐富、優化,增加或進一步明確了一些任務類型,如貫徹執行檔案法律法規和方針政策并建章立制;制定并組織實施檔案工作發展規劃或計劃;統籌推進機關檔案信息化工作;接受檔案行政管理部門監督、指導和檢查,并定期向國家綜合檔案館移交檔案;組織業務交流和人員培訓、開展宣傳教育;提出表彰獎勵或處理建議等,同時對機關檔案工作內部監督和指導任務進行優化,將監督和指導職責橫向由文件材料的歸檔工作拓展到各種文件材料的形成、積累和歸檔工作,縱向從本機關拓展到本機關和所屬機構,使機關檔案工作的基本任務更加科學、合理,更加符合各單位工作實際。在《規定》中,中央、地方專業主管機關對本系統和直屬單位進行監督、指導的職責并未納入基本任務,原因之一是該職責是作為“統一領導,分級管理”管理體制的有效補充,發揮的是輔助性作用;原因之二是該職責囿于各系統的管理體制,實踐中不具備普遍適用意義。另外,《規定》提出了機關通過政府購買服務方式輔助實現檔案工作基本任務的范圍和要求,將允許以社會化服務形式實現的檔案整理、傳統載體檔案數字化、紙質檔案數字復制件全文識別、電子檔案管理技術支持等輔助性工作予以明列。

看點四:創新監督檢查和業務指導形式

監督、指導與檢查是檔案行政管理部門主管檔案事業、履行《檔案法》賦予職責的重要形式。《規定》從以下方面對檔案行政管理部門的監督檢查和業務指導職責進行了強化:一是界定檔案行政管理部門的檢查職權,規定“以進入相關場所檢查,詢問有關人員,查閱、復制有關檔案資料等方式開展”,保證檢查職責的履行。二是創設年度報告制度,要求機關匯總分析當年檔案工作情況并形成年度報告,報送同級檔案行政管理部門、上級檔案部門,解決業務指導周期長、覆蓋面不足等問題。三是增加基本制度備案要求,要求機關將規范本單位和本系統檔案管理的基本制度報檔案行政管理部門備案,將檔案行政管理部門的監督檢查和業務指導要求前置,保證機關檔案基本制度符合法律法規和方針政策要求。四是將社會化服務納入監督檢查和業務指導范疇,加強過程監控與管理,保證監督、檢查和指導效果。

看點五:為機關提供基礎設施定制方案

相對于檔案館來說,機關檔案工作體量較小,因而在基礎設施方面無法照搬檔案館的諸多要求。為此,《規定》為機關提供了基礎設施的定制方案,即從檔案用房類型、選址、面積與建筑設計,檔案庫房的溫濕度檢測調控系統、消防系統、安防系統,信息化基礎設施3個層次,提出了適合機關檔案工作的基礎設施建設和設備配備要求。在檔案用房類型上,考慮到整理用房在實踐中的巨大需求,《規定》將傳統要求中檔案辦公、閱覽、庫房“三分開”調整為辦公、整理、閱覽、庫房“四分開”,以更好地滿足檔案管理功能分區需要。為保證檔案妥善、安全保管,《規定》將庫房溫濕度檢測調控系統、消防系統、安防系統納入必備項,要求庫房必須安裝漏水報警設備、甲級防火門、全封閉防盜門窗等。對于檔案信息化基礎設施設備,《規定》將之分為智能庫房管理基礎設施設備和檔案數字化、電子文件及電子檔案歸檔設施設備兩大類型,并提出了原則要求,提醒機關在進行基礎設施建設時,應統籌考慮,協調推進,避免顧此失彼。

看點六:明確檔案庫房面積和承重要求

機關檔案庫房的面積和承重是機關檔案庫房建設中的兩個難點問題。《檔案館建設標準》(建標103—2008)、《檔案館建筑設計規范》(JGJ 25—2010)對檔案館庫房的面積和承重作了針對性規范,但機關檔案庫房卻很難參照執行,簡單地說,就是面積上無所對應,承重上很難實現。因而,《規定》對庫房面積“定標不定額”,充分考慮機關檔案門類、裝具實際,確定了60m2/萬卷(或10萬件)的計算指標,由此給出使用面積計算公式,即(檔案存量+年增長量×存放年限)×60m2/萬卷(或10萬件)。其中,存放年限指的是檔案從形成到移交進館之間的累計年限,一般以檔案法律法規規定的期限為準,若檔案館實際接收時間與規定進館時間存在較大差異,在計算存放年限時也應予以考慮,進行適當調整。為保證實現檔案基本管理要求,《規定》也給出了庫房面積的底限要求,即15m2。對于承重問題,由于機關庫房一般基于辦公用房改造,采用密集架裝具時難以實現JGJ 25—2010中12kN/m2的承重要求。鑒于JGJ 25—2010中12kN/m2是在采用調研樣本中的極值1000kg/m2再附加20%的情況下得出的,與機關檔案實際存放情況有著較大差距,因而,《規定》按照機關檔案庫房的實際情況,采用了調研樣本中的平均值650kg/m2再附加20%,將采用密集架的樓面均布活荷載標準值調整為不小于8kN/m2,或按檔案裝載情況相應增加。不過,對于部門檔案館來說,承重仍應按照JGJ 25—2010要求執行。

看點七:統一、規范機關檔案門類劃分

目前,機關檔案資源建設存在3個突出問題:一是門類不清。在《規定》出臺之前,機關檔案沒有統一的門類劃分要求,影響檔案資源互聯互通,也影響統籌管理、調查統計、信息化建設等工作。二是文書為主,難及其余。8號令解決了文書的歸檔范圍和保管期限的問題,但對于其他門類的歸檔范圍、保管期限未予實質要求,導致不少單位的相應管理嚴重缺位。三是整理要求繁復多樣。存在按卷、件、組、張等多種整理方法和要求,即使立卷,不同類型檔案也要求不一,給檔案人員認知、掌握帶來困難。在這三個問題中,首當其沖的就是門類問題。為了保證機關檔案門類統一劃分,為之后的規范管理和資源共享共用提供便利,《規定》結合機關檔案工作經驗和機關檔案一般特點,以實現門類扁平化、標準化、規范化為目標,盡量壓縮門類級次,將機關檔案劃分為文書檔案(WS)、科技檔案(KJ)、人事檔案(RS)、會計檔案(KU),專業檔案(ZY),照片檔案(ZP)、錄音檔案(LY)、錄像檔案(LX),業務數據檔案(SJ)、公務電子郵件檔案(YJ)、網頁信息檔案(WY)、社交媒體檔案(MT),實物檔案(SW)13個一級門類,并依此確定一級門類代碼。在此基礎上,要求科技檔案按照科研(KJ·KY)、基建(KJ·JJ)、設備(KJ·SB),專業檔案按照相關規定設置二級門類及代碼。在設定門類時,為了保證邏輯清晰和識讀方便,這些一級門類以通用類、專業類、音像類、數字類、實物類分組,同時指出文書、科技、人事、會計、專業、照片、錄音、錄像檔案同時包含傳統載體檔案和電子檔案2種形式。《規定》的門類劃分是檔案資源規范建設的第一步,各單位既可以依此梳理機關檔案實體,也可以為檔案管理系統確定統一的門類菜單。

看點八:梳理檔案管理流程,提出全新要求

《規定》系統梳理了機關檔案管理流程,將檔案管理分成形成與收集、整理與歸檔、保管與保護、鑒定與銷毀、利用與開發、統計與移交6個部分,完整反映了機關檔案工作的全過程。在這些流程中,除傳統要求外,還提出了一些創新規定:一是增加了形成流程。分3個層次提出了形成要求,即要形成或為形成創造條件,要求機關在履行職責過程中應當按照有關程序和要求形成歸檔文件材料,機關辦公自動化和其他業務系統應當支持形成符合要求的歸檔文件材料;要采用適當的文件材料記錄載體和記錄方式;要符合檔案屬性要求,歸檔文件材料應當真實、準確、系統,文件材料組件齊全、內容完整。二是提出收集新要求。作為收集工作的重要指引,《規定》提出機關應當編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表,經同級檔案行政管理部門審查同意后施行。這一要求,沒有限定為文書檔案保管期限表,實際上就是要求各機關制定包含各個檔案門類的歸檔范圍和保管期限表來指導收集工作。三是提出整理新觀念。《規定》提出逐步推進卷、件融合管理,希望在將各個門類檔案的整理方法盡可能統一到卷、件的基礎上,逐步將卷內文件整理與按件整理的要求予以統一。反映在管理系統上,同一門類檔案同時或先后存在卷、件2種方式的,要逐步融合管理,避免因分別管理而人為造成檔案資源割裂。四是細化了銷毀流程。銷毀工作是檔案工作的一個難點,原因除了法律法規未明確給予依規銷毀免責保證、責任人員履責不積極之外,現行規定較為粗略、操作性弱也是一個重要因素。由于銷毀工作關系到檔案的汰舊換新和檔案工作的長遠發展,《規定》用較大篇幅規定了銷毀工作的人員、程序、場所安排,增強了可操作性。除此以外,《規定》對歸檔要求、對外利用批準、檔案開發方式、統計結果可視化顯示等提出了創新要求。

看點九:確認電子檔案效力,細化管理要求

《規定》第四章第一節第二十三條規定,電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力。這一論述對電子檔案的效力進行了正面回應,將近些年檔案行業對電子檔案屬性的認識通過規章的形式確定下來,有利于定紛止爭,將電子檔案的關注方向從理論爭議引導到具體管理上來。在完成效力確認之后,第四章后六節對電子檔案的管理進行了詳細規定。可以看出,《規定》采取了一般加特殊的方法來規范電子檔案管理,即電子檔案首先是檔案的形式之一,要滿足一般性管理要求,除此以外,還要針對自身屬性滿足一些特殊要求,比如要求“機關辦公自動化和其他業務系統應當支持形成符合要求的歸檔文件材料”(第二十六條),其他還包括在歸檔、保管、開發、銷毀、移交流程中的特殊要求等。在這些特殊要求中,對于歸檔問題,《規定》著墨較多,基本思路有四:一是歸檔文件材料應為原件。二是應基于電子文件本身歸檔,轉化為紙質文件歸檔僅在電子文件不滿足原件條件的情形下才需要。換句話說,電子文件轉化為紙質文件應看作一種備份方式而不是歸檔方式。三是電子簽名、電子印章必備,且電子印章要按照規定轉換為印章圖形,保證樣式合規且長期可顯示。四是任何門類的檔案,只要滿足一定條件就可以僅以電子形式進行歸檔(單套制)。

看點十:提出機關檔案信息化建設整體框架

《規定》第五章對機關檔案信息化建設進行了專章規定,提出了機關檔案信息化建設的整體框架。基本要求就是將機關檔案信息化工作納入機關電子政務和信息化總體規劃,并與機關信息化建設、檔案館信息化建設協調配合;以數字檔案室建設作為機關檔案信息化建設的主要形式,統籌開展傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作;數字化工作要建立常態化機制,重視真實性管理和全文識別(OCR)工作;電子文件歸檔與電子檔案管理要從制度、基礎設施、應用系統、資源建設(文件格式和質量、元數據)等方面著手,并通過存儲、備份、轉化、遷移等要求,保障數字檔案資源的安全。結合前面提出的僅以電子形式歸檔(第三十六條)和數據分析、文本挖掘(第四十九條)要求,機關檔案信息化的框架和路徑基本完備,即以數字檔案室建設為核心,以存量數字化和增量電子化為兩翼,對數字復制件進行全文識別并連同電子檔案完成數據化,實現對數字復制件和電子檔案的數據挖掘。同時,解決好數字復制件、電子檔案的真實性問題,最終實現僅以電子形式歸檔(單套制)。這些要求環環相扣、指向明確,為機關檔案信息化的開展明確了努力方向。

綜上,《規定》總結了多年來機關檔案工作的經驗,提出了新形勢下機關檔案工作的新目標、新要求,并在檔案法律法規與一般規范性文件、標準之間進行了有效銜接,是一部承前啟后、承上啟下的部門規章,是今后一個時期開展機關檔案工作的重要遵循。下一步將圍繞《規定》開展解讀材料、評價指標的編制工作,為機關檔案工作的開展提供更加明確、科學的指引。

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